稅收“內卷”:必然之公害

來源:王金龍律師團隊 作者:羅亞雯 人氣: 時間:2022-05-31
摘要:各地區初始經濟發展程度的不同,導致稅收優惠政策力度層層加碼,最終形成地區經濟總量增長而財政收入反而下降的局面,發達與欠發達地區間的差距進一步拉大,市場主體在追逐短期政策優惠的情況下也增加了搬遷的無謂損失。

  01 問題的提出

  我國的地區間稅收“內卷”即地方政府間的橫向稅收競爭,指由于資本與勞動等流動性稅基的存在,同級地方政府間利用政策優惠吸引轄區外生產要素的自利行為。無序的橫向稅收競爭將導致地方政府財政收入水平和經濟建設程度的馬太效應加劇,將危害“國家賦稅的合法性、政府經濟權力和公民經濟權利間關系、國家經濟協調與均衡發展”。

  在生產要素稀缺,財政投入軟約束和轉移支付對資金缺口的不可覆蓋性等多重因素作用下,同行政級別間府際競爭(Intergovernmental competition)是必然出現的,其表現為對資本、勞動力、技術等生產要素的競爭,而稅收競爭則是一切生產要素競爭的最核心政策工具,也是政府公共行動的最根本依托。因此,本文嘗試在我國分稅制背景下,以地區間稅收“內卷”的府際競爭為基礎,分析稅收競爭的必然性與公害性。

  02 稅收內卷必然之公害

  雖然各級政府作為無自身特殊利益的市場經濟參與主體,其稅收競爭行為本身不包含價值判斷,卻會在不同層面對公民、市場乃至國家的發展造成深遠的負面影響——微觀上“與民爭利”影響公民經濟權利的實現,中觀上破壞競爭中立造成市場主體決策行為扭曲,宏觀上破壞稅收法定原則,倒逼地方對稅收統一制度的突破。不加約束的稅收“內卷”是一種無奈的必然之害。

  (一)稅收“內卷”的必然性與形式選擇邏輯

  可以認為,對地方政府而言,進行“稅收”內卷是分稅制缺陷造成的資金開源方式單一引發的必然結果。分稅制改革造就了中央政府對稅權的高度掌握,直接導致我國地方政府稅收競爭顯著區別于聯邦體制下的稅收競爭,這種差異突出表現于競爭的策略工具。我國地方政府沒有稅收立法權只有稅收征管權,“征管效率”是地方政府拓展稅收來源的核心指標。在當前央地關系下地方政府財權事權嚴重不匹配的情形下,轉移支付不足以彌補地方政府因稅制改革損失的收入,橫向競爭便成為最重要的彌補資金缺口的手段之一。

  稅收橫向競爭的方式也在央地博弈的政策限制下變得更為隱性。此前稅收競爭集中體現為稅收優惠政策的推行,統一市場的開放性導致呈現為各種資本形式的要素得以自由流通,相較于提供公共服務、完善基礎設施建設等方式,提供稅收優惠政策安排簡單,效能明顯,對政策提供者和受益者雙方均有更為強烈和直接的激勵。但在2014年國家對稅收優惠政策進行集中清理后,稅收“內卷”逐漸由“政策歧視”轉為“征管歧視”。地方政府受限于稅收制定權的缺乏,為達成稅收數額實際減免的效果而對征收的行政自由裁量權進行濫用。

  (二)稅收“內卷”的公害性與負面激勵

  以“競爭激勵進步”掩飾稅收“內卷”恐怕是掩耳盜鈴。以人才要素引進的稅收競爭為例,Tiebout模型假設居民具有良好跨區流動性,可以通過“用腳投票”促進轄區競爭,改善民生性公共服務,縮小收入差距,但對于居民的選擇自由程度具有極高的要求,我國缺乏Tiebout模型的適用土壤。

  首先,我國戶籍制度和城鄉二元制沒有得到根本改善,公共服務即使改善,其效用提升也僅限于當地“戶籍居民”之間,無法對地方政府形成有效激勵,即使認為居民的自由流動是存在的,我國的居民流動又呈現出明顯的分層形式,擁有較低人力資本的居民(如農民工)流動性較強,人力資本高,財富積累多的居民流動性較差。而福利機制對于農民工等群體的關注度較低,支出較少,反而進一步加劇了地方政府“重資本、輕民生”的支出行為傾向。

  其次,因分稅制導致的財權集中,同時考慮到所得稅在財政收入中的次要地位,我國政府傾向于采用“高支出”而非“低稅負”的競爭方式,而考慮到政績要求,支出競爭行為又主要以增長效率為導向,體現出明顯的注重營商環境而忽略民生保障的特點。

  再次,若沒有外在約束,由于福利政策的外部性(benefit spillover),地方政府在教育和社會保障等居民福利政策方面會傾向于采取“避高就低”(race to the bottom)的競爭策略,以避免凈福利接受者的大量涌入帶來的財政負擔及其對本轄區經濟的負面沖擊,反而提高了收入差距。

  最后,稅收競爭已在多次博弈中進入“囚徒困境”。即因各地區初始經濟發展程度的不同,導致稅收優惠政策力度層層加碼,最終形成地區經濟總量增長而財政收入反而下降的局面,發達與欠發達地區間的差距進一步拉大,市場主體在追逐短期政策優惠的情況下也增加了搬遷的無謂損失。

  (作者 羅亞雯 實習律師助理)

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